Flest ríki hafa millistjórnsýslustig, það er stjórnvald sem er skipulagslega á milli sveitarfélagastigs, lægsta stigsins og ríkisins, hæsta stigsins. Þau eru hluti af stjórnsýslulegri tilhögun hvers ríkis og þau eru jafnvel höfð mörg og þau stuðla að jafnræði og sjálfræði héraða og dreifingu valds og fjármuna í ríkinu. En á Íslandi eru bara tvö grunn stjórnsýslustig, sveitarfélög og ríki. Þau gegna ekki alveg sama hlutverki og hafa ekki sömu áhrif. Þvert á móti, ef engin millistjórnsýsla er, þá er það sennilega örugg leið til þess að efla miðlæga höfuðborg stjórnsýslu og veikja aðra hluta ríkisins og gera þá alla jafn fátæka.

Á Íslandi fær ríkið tæplega 75% alls skattfjár og miðsækni opinbers valds og fjármuna er því sennilega einstakt hér á landi. Í Danmörku er sambærilegt hlutfall um 25%. Ef Ísland fylgdi danska módelinu gæti íslenskt millistjórnunarstig haft árlega allt að 584 milljörðum úr að spila (Hagstofan, gögn frá 2010).

Jafnræði
Hvernig á að skilja eftir meira af skattfé og framleiðsluverðmætum úti á landi þar sem þau verða gjarnan til, en til þess geta staðið sanngirnisrök og þjóðhagsleg rök eða hvernig á að skila þeim til baka, án þess að um spillingu eða kjördæmapot sé að ræða? Í viðskiptalífinu virðist augljóst að rekstur og eignarhald þurfi að vera staðsett í jaðarbyggðum ef framleiðslan er þar, þannig að hún valdi margfeldisáhrifum þar og er það oft raunin, einkum í sjávarútvegi og jafnvel stóriðju. Ef hagnaður af atvinnustarfsemi rynni til fjarlægra miðlægra aðila væri það hugsanlega kallað arðrán á gæðum jaðarbyggða.

En hvað köllum við það þegar stjórnsýslan sogar mest allt skattfé á einn miðlægan stað? Skipulag hennar á að ná fram jákvæðum stefnumarkmiðum, sem gætu verið jafnræði og sjálfræði aðila og héraða og valddreifingu í ríkinu, að fjármunir séu ekki færðir langt frá upprunastað sínum og að landið sé allt í byggð eftir því sem hægt er, en líta má það sem ákveðinn infrastrúktúr fyrir framtíðina.

Tvö stjórnsýslustig
Að hafa aðeins tvö stjórnsýslustig hér á landi á sér sennilega fá eða engin fordæmi. Verkefni sveitarfélaga hljóta jafnan að takmarkast við getu smæstu sveitarfélaganna - og hefur það bein áhrif á tekjumöguleika þeirra. Tvö stjórnsýslustig styrkja því sterkt og miðlægt ríkisvald og leiða til þess að öll verkefni af sæmilegri stærð eru unnin í höfuðborg stjórnsýslu, þar sem afleidd áhrif af uppbyggingu þeirra og rekstri koma líka fram.

Tvö stjórnsýslustig geta myndað mikinn þrýsting á stækkun sveitarfélaga í þeim fróma tilgangi að þau fái frekar verkefni frá hinu miðlæga ríkisvaldi og hér á landi segja sumir að rétt sé að hafa innan við 10 sveitarfélög. Slík tilraunastarfsemi er þó dæmd til þess að mistakast, því hún er ólýðræðisleg, lægsta stjórnsýslustigið á að vera nálægt íbúunum. Ef íbúar eru fáir, eins og víða er raunin, eiga sveitarfélög einfaldlega að vera smá. Sjálfræði lítilla byggða er því í hættu og í okkar heimshluta er því að jafnaði ekki fórnað.  Minnt skal á að  opinber stjórnun og þjónusta er ekki alveg það sama, á meðan sjálfstjórn lítilla staða kallar á lítið sveitarfélag, geta íbúar þess orðið að sækja þjónustu út fyrir það af hagkvæmniástæðum.

Hlutverk millistjórnsýslustiga
Í okkar heimshluta eru jafnan millistjórnsýslustig og jafnvel mörg. Þeim er meðal annars ætlað það hlutverk að mæta eðlilegum markmiðum stjórnmálanna og stjórnsýslunnar um sjálfstjórn svæða (þing og héraðsstjórnir) og að halda skattfé og verkefnum þar sem þau verða til, enda hefur staðsetning stjórnvalds mikil byggðaáhrif og hagnýting skattfjár veldur afleiddum staðbundnum áhrifum. Hönnun millistjórnsýslustiga er því eitt helsta úrræði stjórnmálanna til þess að styrkja jaðarbyggðir og þau eiga þátt í því að mynda borgir eða þéttbýliskjarna sem eru þjónustumiðstöðvar fyrir viðkomandi svæði, jafnvel fjarri miðstöð stjórnsýslu ríkis. Fjöldi og skipulag millistjórnsýslustiga er mismunandi eftir ríkjum og verkefni þeirra einnig eftir því hvaða markmiðum um dreifingu byggðar, stýringu opinberra fjármuna og þjónustu á að ná, sum hafa löggjafarvald, önnur dómsvald eða reglusetningarvald og önnur annast bara verkefnastjórnsýslu. Þannig má bæði hugsa sér að mynda einn þéttbýliskjarna sem væri til mótvægis við höfuðborg eða mismunandi marga minni kjarna og má ná því fram með mismunandi hönnun á stjórnsýslustigi eða stjórnsýslustigum.

Niðurlag
Hér á landi hafa stjórnsýslustig verið mótuð með það í huga að mest allt skattfé renni til miðlægrar höfuðborgar. Það hefur eðlilega haft mikil áhrif á byggðaþróun. Meðallaun í úthverfum Reykjavíkur eru um tvöfalt hærri en á Akureyri, sem þýðir að eins og er gæti millistjórnunarstig í einhverri fjarlægð frá Reykjavík veitt allt að tvöfalt meiri opinbera þjónustu en nú er gert - enda opinber þjónusta mannaflsfrek.

Það má velta því fyrir sér hvort þeir sem hönnuðu kerfið hér á landi hafi ekki gert sér grein fyrir afleiðingum gerða sinna.
(Greinin birtist í Morgunblaðinu laugardaginn 9. júlí 2011)